Au cours des dix dernières années, nous avons assisté à une communication frénétique des gouvernements successifs sur la fraude fiscale. Des plans anti-fraude prétendument révolutionnaires se sont multipliés et une demi-douzaine de textes nous ont été soumis, tous plus inefficaces les uns que les autres, avec une palme d’or pour le dernier.
Il est maintenant l’heure d’un bilan que notre commission se devait de réaliser.
Ce rapport s’est notamment appuyé sur les travaux de la Cour des comptes au sujet des transformations du contrôle fiscal à la DGFiP, qui a fait l’objet en décembre dernier d’une publication d’ensemble au terme d’un cycle de 6 ans.
La conclusion est implacable et elle tient en une phrase : l’efficacité de la lutte contre la fraude fiscale, et tout particulièrement de la lutte contre les fraudes graves, s’est considérablement dégradée au cours de la dernière décennie.
Si nous regardons d’abord les résultats du contrôle fiscal, puisque c’est le cœur du constat : entre 2015 et 2024, en 10 ans, ils ont diminué d’un peu plus de 5 %, passant de 21,2 milliards d’euros à 20,1 milliards.
Dans la mesure où l’inflation cumulée sur la période atteint près de 20 %, cela signifie que le contrôle fiscal a perdu plus d’un cinquième de son rendement réel en une décennie. Alors que, dans le même temps, les recettes fiscales totales ont progressé de 44 % en euros courants.
En 10 ans, les résultats du contrôle ont totalement décroché des rentrées fiscales de l’État.
La DGFiP est le premier réservoir de suppressions de postes de l’État
La cause de cet échec est parfaitement documentée. Depuis 2008, la DGFiP est le premier réservoir de suppressions de postes de l’État. Elle a perdu plus d’un quart de ses agents en une quinzaine d’années et les services de contrôle n’y ont pas échappé avec un cinquième de leurs effectifs supprimés entre 2015 et 2025.
Au-delà d’en attaquer directement les résultats, ce désinvestissement dans les moyens humains a profondément modifié le sens même du contrôle.
Pour maintenir un rendement, la direction a été contrainte de privilégier le contrôle de masse, au détriment de la lutte contre les fraudes les plus graves. Les contrôles sur place, c’est-à-dire les contrôles les plus approfondis qui permettent de comprendre un contexte et d’aller chercher la fraude là où elle se cache, se sont effondrés. Les examens de situation fiscale personnelle sur les particuliers ont été divisés par plus de deux en dix ans. Les vérifications et les examens de comptabilité des entreprises ont baissé de près de 20 %.
Source : Commission des finances d’après les cahiers statistiques de la DGFiP, 2013-2025.
On ne voit qu’un seul indicateur monter : celui des contrôles sur pièces des particuliers. C’est-à-dire les contrôles que tous les Français peuvent connaître, qui croisent des informations à distance dans une déclaration, pour repérer des erreurs ou des omissions, volontaires ou non.
Cette évolution du contrôle fiscal doit nous interroger. Comment ne pas faire le lien entre l’abandon de ces contrôles approfondis, par essence nécessaires pour lutter contre les fraudes les plus graves, et l’obligation de réduire les contrôles les plus demandeurs en moyens humains ? Pouvons-nous accepter que le contrôle fiscal cible désormais en priorité ceux qui ont le moins de moyens de se défendre ? en laissant de côté la grande fraude complexe trop chronophage et au recouvrement incertain ?
Ce deux poids deux mesures est une attaque directe contre le consentement à l’impôt
Le contrôle fiscal n’a pas qu’une vocation budgétaire, il doit impérativement réprimer les fraudes les plus scandaleuses et dissuader la récidive des plus puissants si l’on veut préserver notre pacte social.
Source : Cour des comptes à partir des données de la direction générale des finances publique.
La Cour des comptes le souligne : le montant des pénalités prononcées s’est effondré de plus de 40 % en dix ans. Or les sanctions des contrôles sur pièces sont demeurées à peu près stables alors que les pénalités des contrôles sur place, qui ciblent les fraudes les plus graves, ont chuté.
La raison est simple : qualifier l’intention de frauder demande du temps aux agents surtout dans des montages complexes. Faute d’agents, on ne la qualifie plus et on abandonne les pénalités les plus lourdes, surtout si les vérificateurs retiennent une analyse très étroite de la notion d’intentionnalité de la faute, malgré une jurisprudence sur laquelle ils pourraient s’appuyer.
S’agit-il d’un manque de temps ou d’un manque de formation ? Dans tous les cas, ce mésusage de la jurisprudence interroge fortement. C’est l’objet de ma recommandation n°4.
Car c’est exactement la même logique d’évitement des complications et du contentieux qui explique le recours croissant à la résolution amiable par des règlements d’ensemble par exemple, qui coûtent très cher à l’Etat.
Le recours à l’intelligence artificielle qui compenserait la baisse des effectifs ?
Alors reste le grand récit qui justifie tout : le recours à l’intelligence artificielle qui compenserait la baisse des effectifs, argument que nous avons déjà dénoncé ici.
On peut difficilement souscrire à une telle analyse au regard des résultats qui nous sont présentés : En 2023, la Cour des comptes relevait que les contrôles issus du croisement de données représentaient 44 % du total des contrôles réalisés par la DGFiP, pour moins de 14 % des droits et pénalités mis en recouvrement. Moins d’un septième du total.
En 2023, le rendement moyen à l’initiative des agents était près de 5 fois supérieur à celui des contrôles résultant du datamining.
Le croisement de données peut être efficace pour des petits contrôles réalisés en masse, mais il ne remplace pas le contrôle humain, l’enquête sur place et l’information issue de l’expertise de terrain des agents pour lutter contre les fraudes complexes.
Mes 10 recommandations s’organisent en trois blocs
Redonner des moyens humains
Les moyens humains d’abord. Il faut impérativement cesser cette hémorragie. Pour toutes les raisons citées, la DGFiP doit retrouver au minimum 2 000 emplois dédiés au contrôle fiscal d’ici 2029. Mais les emplois dédiés aux autres missions doivent aussi être fortement renforcés pour permettre à toute la chaîne de la collecte, de recueillir et d’analyser les informations qui permettront d’exercer un contrôle et une sanction proportionnés.
Prioriser la lutte contre la fraude fiscale
La priorité doit ensuite être donnée à la lutte contre les fraudes les plus graves. La part des contrôles programmés sur la base de l’intelligence artificielle doit être réduite et évaluée, pour redonner de la place à des contrôles s’appuyant sur l’expertise des agents et leur connaissance du tissu fiscal. Et comme je l’ai dit plus haut, il faut que les services de contrôle reviennent à une application plus large des pénalités exclusives de bonne foi, afin de maintenir l’effet dissuasif du contrôle fiscal sur les fraudes graves.
Moderniser les outils informatiques
La DGFiP doit par ailleurs avoir les moyens de réaliser sa modernisation. Les moyens dédiés à la résorption de la dette informatique considérable de la direction doivent être doublés, et un vrai service de développement interne doit être créé pour éviter des catastrophes industrielles similaires à celle de l’outil « Gérer mes biens immobiliers », dont l’externalisation a coûté 1,3 milliard d’euros de pertes de recettes à l’État.
Pour reprendre une expression que certains de nos collègues aiment beaucoup utiliser, ces mesures relèvent du « bon sens » budgétaire. À la DVNI, la direction qui contrôle nos plus grands groupes, un vérificateur rapporte en moyenne 12 millions d’euros par an à l’État. 15% des 292 postes y étaient vacants en 2024.
Faites le calcul : ce sont plusieurs centaines de millions d’euros que nous renonçons à encaisser, pour économiser quelques dizaines de salaires.
Refuser de renforcer les moyens de la DGFiP n’est donc pas une politique d’économies.
C’est d’abord une perte de sens au travail, un très grand stress et une souffrance profonde pour ses agents. C’est ensuite un contresens budgétaire dans une période où les gels succèdent aux surgels budgétaires.
C’est enfin une faute politique car la DGFIP est l’outil fondamental de notre pacte social : à force de ne plus contrôler les fraudes les plus graves, on finit par organiser l’impunité de ceux qui les commettent en abîmant sévèrement le consentement à l’impôt.
Une annonce de créations d’emplois non-tenue
Ce rapport a par ailleurs soulevé un certain nombre d’interrogations, et, puisque nous avons la chance de pouvoir échanger avec vous aujourd’hui, Madame la Directrice, j’aurais quelques questions à vous soumettre.
D’abord quelques éléments de contexte :
En mai 2023, le Gouvernement a annoncé la création de 1 500 emplois d’ici la fin du quinquennat, pour renforcer les effectifs dédiés à la lutte contre la fraude fiscale.
Trois ans plus tard, les effectifs du contrôle fiscal sont passés de 10 455 à 10 497 ETP. Soient 42 emplois en plus sur 1500. Un peu plus d’une centaine si on compte la création de l’office national Anti-fraudes.
Même si on y ajoute les 900 redéploiements qui seraient en cours, dont 300 concernent l’accompagnement des contribuables et le recouvrement des amendes, donc pas le contrôle fiscal, on est loin des objectifs ce grand plan de lutte contre la fraude fiscale. A la fin de l’année 2026, il manquera 600 emplois. Plus du tiers du total.
A ce constat s’ajoutent des évolutions qui nous inquiètent au plus haut point car elles vont exactement dans le sens inverse de nos recommandations :
Depuis le 1er janvier 2026, la mise en place du nouveau référentiel emploi de la DGFIP interroge. Sous couvert d’une nouvelle méthode de calcul des emplois au plus proche de la réalité, ce sont près de 3 000 emplois non pourvus dont l’existence est masquée. La logique qui sous-tend ces disparitions nous reste complètement inconnue car malgré mes demandes répétées, vos services ne m’ont toujours pas fourni le rapport de l’inspection générale des finances qui a servi de base à ce référentiel. Je me permets donc de réitérer ma demande.
Le deuxième mouvement très inquiétant, est que la DGFIP lance une seconde salve de fermeture de services et d’antennes décentralisées partout sur le territoire, après celle de 2019, dans le cadre de la mise en place du nouveau réseau de proximité. Cela signifie la fermeture de 130 services et antennes en 2027, dont 47 au 1er janvier. A terme d’ici 2030 ce sont 330 fermetures qui sont visées.
J’ai donc interrogé la directrice de la DGFIP, Amélie Verdier, sur les points suivants :
Les 1 500 emplois annoncés en 2023 seront-ils réellement créés d’ici 2027, malgré le nouveau référentiel et les prévisions de fermetures massives d’antennes et de services décentralisés ?
Pouvez-vous nous dire si l’abandon progressif des contrôles sur place au profit des contrôles sur pièces est le résultat d’une commande politique ou une méthode de gestion de la pénurie ?
(étant donné l’effondrement des résultats du contrôle fiscal et la tolérance de plus en plus importante envers les fraudes complexes),
Enfin, ma 3ème question concerne la programmation des contrôles par l’Intelligence Artificielle.
Votre cadre d’objectifs et de moyens 2023-2027 fixait à 50% la proportion de cette programmation en 2027. Or nous sommes déjà à plus de 57 % pour les professionnels et 63 % pour les particuliers. Ce que la DGFiP appelait « un plafond » dans ses échanges avec la Cour des comptes est donc maintenant franchi depuis plusieurs années.
Pourriez-vous par conséquent nous indiquer quelle est la trajectoire réelle visée par la DGFiP ?
⟶ Voir le rapport sur les moyens de la DGFiP consacrés à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales